Lois

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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Les archives sont des éléments constitutifs de l’État de droit

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Par / 29 juin 2021

Rapporteur pour avis de la commission de la culture.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous devons à la Révolution française le principe selon lequel les archives, leur gestion et leur communication sont des éléments constitutifs de l’État de droit, de la citoyenneté démocratique et de la construction de la mémoire de la Nation.

Dans un rapport rendu au Premier ministre en 1996, Guy Braibant décrivait ainsi ces relations : « Il n’y a pas d’histoire sans archives […] ; il n’y a pas d’administration sans archives […] ; il n’y a pas de République sans archives ».

Pourtant, l’application de ces sages principes a toujours été empêchée par les réticences, les obstructions et les dissimulations d’administrations qui se considéraient comme les seules propriétaires des actes publics qu’elles produisaient et qui s’arrogeaient la licence de décider de leur publicité.

Les lois de 1978 sur l’accès aux documents administratifs et de 1979 sur les archives ont eu pour objet d’organiser les droits des citoyens à connaître de leur administration au présent et dans le temps.

La loi de 2008 a conforté ces dispositifs. Portée par le gouvernement de l’époque, elle a bénéficié des travaux et des apports essentiels de la commission des lois du Sénat et de son rapporteur, le sénateur René Garrec,…

Mme Nathalie Goulet. Tout à fait !

M. Pierre Ouzoulias, rapporteur pour avis. … ainsi que de la commission de la culture de la Haute Assemblée, sur l’initiative de la sénatrice Catherine Morin-Desailly.

Cette loi de 2008 réaffirme le principe fondamental de la libre communication des archives publiques, auquel ne peuvent être opposées que des dérogations consenties et garanties par le législateur. Dans la pratique, elle confère au ministère de la culture une mission interministérielle de coordination, de contrôle et de promotion des politiques publiques des archives.

Cet édifice législatif a été ébranlé en 2011 et en 2020 par deux instructions générales interministérielles qui ont imposé, sous la forme administrative subalterne de l’arrêté, la prééminence du code pénal sur le code du patrimoine et qui ont organisé l’incommunicabilité de documents produits voilà plus de cinquante ans parce qu’ils étaient classés au titre du secret de la défense nationale.

Ainsi, des documents qui étaient librement disponibles ont dû faire l’objet de procédures de déclassification pour être de nouveau accessibles.

Examinant un recours déposé auprès du Conseil d’État contre cette obligation de déclassification préalable, le rapporteur public a considéré que cet arrêté était illégal. Selon lui, la communication des documents classés de plus de cinquante ans est organisée par le seul code du patrimoine ; ceux-ci sont donc communicables de plein droit à l’expiration de ce délai.

Néanmoins, il considère que, exceptionnellement, les administrations peuvent ne pas autoriser leur divulgation quand celle-ci représente « une menace grave pour la sécurité nationale ».

Comme le rapporteur du Conseil d’État, je regrette que des moyens humains très considérables aient été consacrés à la déclassification d’environ un million de pièces, que des travaux d’historiens aient été entravés et que des domaines entiers de la recherche historique aient été délaissés à la suite d’une analyse juridique aussi peu assurée.

Persistant à arguer de la nécessité d’une harmonisation législative entre le code du patrimoine et le code pénal, le Gouvernement a quelque peu cavalièrement introduit dans le présent projet de loi l’article 19, qui institue un nouveau régime dérogatoire pour certains des documents déjà soumis au délai d’incommunicabilité de cinquante ans.

Peut-être eût-il été de bonne politique d’attendre la décision du Conseil d’État et de ne pas légiférer dans l’extrême urgence alors que le rapporteur public considère que l’administration peut toujours appliquer les dispositions du code du patrimoine « à la lumière de l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation ».

M. Jean-Pierre Sueur. Absolument !

M. Pierre Ouzoulias, rapporteur pour avis. Par ailleurs, notre commission regrette que le Conseil supérieur des archives et la Commission d’accès aux documents administratifs n’aient pas été consultés sur cette révision importante de la loi de 2008.

À l’unanimité de ses membres, la commission de la culture du Sénat a exprimé ses fortes réticences à voter en l’état un article qui révise le principe de la loi de 2008 en faisant porter sur les lecteurs et les services des archives la charge de la détermination de la communicabilité des documents.

La commission de la culture a formulé plusieurs propositions, dans le respect du principe constitutionnel de sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, pour que les administrations réalisent le récolement de leurs fonds en fonction des nouvelles normes de communication et en informent les usagers des archives. Nous regrettons que ces propositions n’aient pas été entendues.

Aussi notre commission en restera-t-elle à l’opposition exprimée par tous ses membres.

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